广州市清真先贤古墓礼拜殿已于2010年9月13日举行了盛大的竣工典礼，其以庄重典雅、中外合璧的建筑风格和地处闹市又古朴幽静的选址，以及清真先贤古墓的感召地位，吸引了世界众多穆斯林前来庆典和礼拜。但该项目建设之初的工程选址和施工单位工程资质选择等问题，让这座令芸芸穆斯林倾倒的恢弘建筑几近夭折。因此，有必要重新梳理和界定文物保护区内等特殊建设工程招标投标中，如何选择和确定投标人资质标准的问题，并希望以此案例引发相关部门关注，进一步规范建设工程与建筑业企业资质标准的对应关系，使资质标准在招标投标的资质要求和维护建设工程市场秩序上发挥重要作用。
    一、工程建设背景
    本工程地址座落在广州市越秀区解放北路清真先贤古墓，东邻兰圃公园，南近交易会馆，西接市政园林局临建宿舍，北靠环市路大北立交。墓区占地面积2.5公顷，呈南北长东西狭的长条地形，一条石板古道纵贯南北。先贤古墓区内有“一门忠孝”牌坊、“节烈流芳”牌坊、“三忠亭”、“三忠墓”等人文景观和建筑，以有贞观三年(公元629年)来广州传教的赛义德•艾比•宛葛素及40多位阿拉伯著名伊斯兰教传教士的墓地而闻名。1962年被列入广东省级文物保护单位。
    2008年，广州市政府将清真先贤古墓礼拜殿建设工程列入亚运专项工程之一，建设单位按市发改委立项要求，邀请有关设计单位进行了礼拜殿设计方案的竞标，设计成果确定后国家文物局与广州市政府达成共识，认为：建设清真先贤古墓礼拜殿赋予了历史和现实意义，体现了党和国家的民族宗教政策，符合伊斯兰教寺墓合一传统，但在文物保护区内不宜建设，可以就近征用与古墓西面接壤的市政园林局临建宿舍用地进行建设，这样既符合国家文物保护法规，又保证了礼拜殿与清真先贤古墓的密切关系。国家文物局在《关于清真先贤古墓礼拜殿选址和建设方案的批复》中指出：工程建设应结合清真先贤古墓保护的实际需要，统筹考虑礼拜殿的基础设施及道路设计，确保文物及人员安全；应尽量减少新建礼拜殿对清真先贤古墓环境风貌的影响；应在工程拟建区域开展建设前期的考古工作，确保考古工作质量和工地安全；应结合考古结果和文物保护需要，进一步完善工程选址和建设方案，有省文化厅核实后实施；施工过程中应采取必要措施，避免对文物造成不利影响。
国家文物局的明确批复和广州市政府的大力支持终于使清真先贤古墓礼拜殿工程得以实施，也因为国家文物局的要求，为此后的工程承包施工招投标的资质确定带来纠结。
    二、工程招投标
    广州市发展和改革委员会《关于先贤古墓礼拜殿工程项目的立项批复》，明确了项目总投资1684万元，所需建设资金以广州市伊斯兰教协会自筹为主，市财政给予适当补贴。清真先贤古墓礼拜殿工程满足《中华人民共和国招投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”的有关条件，必须依法公开招投标。
招标代理机构在招标公告确定投标人资质时，参考国家文物局《批复》意见，载明投标人须同时具有承接本工程所需的以下资质：
    （1）园林古建筑工程专业承包二级或以上级别专业承包资质；
    （2）国家文物局颁发的文物保护工程施工二级或以上资质；
    招标公告经建设单位、建设单位行政主管部门和文物行政主管部门审核，并通过广州市建设工程招标投标管理办公室和广州建设工程交易中心审查备案后，在广州市建设工程交易网如期公示。到报名截止期，没有一家投标人报名。招标代理单位将此情况分别向业主、业主行政主管部门及市建设工程招标管理办公室作了书面汇报，经多方磋商，市招标投标管理办公室和建设工程交易中心同意修改招标公告中有关业绩内容，并取消了“国家文物局颁发的文物保护工程施工二级或以上资质”的资质要求，延期报名时间。报名期间有超过5家的投标人报名，但文物行政主管部门认为取消“文物保护工程施工资质”不合理，对无“文物保护工程施工资质”的投标人不予认可。于是，本工程施工招标该不该采用“文物保护工程施工资质”便成为本工程招标投标能否成立的关键。
    文物行政主管部门认为取消文物保护工程施工资质不合理，有悖国家文物局关于加强项目区文物及环境风貌保护精神，和“《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十五条承担文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的单位，应当同时取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书和建设行政主管部门发给的相应等级的资质证书”规定。清真先贤古墓礼拜殿工程选址在清真先贤古墓文物保护区的有效范围之内，工程施工过程中不可避免会对工程现场及周边文物造成影响，具备文物保护经验的施工单位更有利于在文物保护区内组织施工。
    招投标行政主管部门则认为，本项目不属于《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十五条有关文物保护单位的修缮、迁移、重建等工程范畴，并且“文物保护工程施工资质”不在《建筑业企业资质等级标准》之列，取消“文物保护工程施工资质”更有利潜在投标人投标，符合《招标投标法》精神。
    为消弭投标人施工资质设定上的争议，从有利于实现工程招标出发，经多方协商，决定在资质要求上允许采取联合体的方式进行第二次招标公告。结果以不足五家投标人报名而宣告公开招标失败。至此，建设单位行政主管部门提出工程招投标由其负责监管，投标人资质仍然采用第一次招投标公告要求，以邀请招标的方式，邀请三家符合资质要求的专业施工单位投标，评标委员会成员从市建设工程交易中心专家库随机抽取。尽管一场关于专业施工资质如何选择的招标争议以专业招标方式得以结束，但从该工程招投标所折射出的资质差别化和招投标平台割裂现象却不能不引起我们思考。
    三、招标纠结
    本文工程施工资质的难确定性虽是个案，但工程招标中如何合理设定施工企业资质及满足工程招投标平台的建设问题却是常态。自《招标投标法》实施以来，我国各地普遍建立起建设工程有形市场，但真正活跃且成熟的当推以建设部门牵头的建设工程交易平台，其他交易平台处于或则硬件缺失或则规范建设滞后却仍在运行的无序状态。一般进入建设工程领域的，投标人的资质基本上是按《建筑业企业资质等级标准》申请，而《建筑业企业资质等级标准》是由国务院授权，建设部牵头并会同铁道部、交通部、水利部、信息产业部、民航总局等有关部门组织制定的。由于各部委的利益关系和其管辖范围的局限性，不可能将其他部门的专业资质涵盖其中，工程种类的多样性决定了有部分资质等级不能列入《建筑业企业资质等级标准》，从而形成《建筑业企业资质等级标准》内资质和《建筑业企业资质等级标准》外资质的区别。这样，以非房建和市政为主的建设工程进入隶属建设口的建设工程交易中心招标审查时，内资质和外资质就处于一个不平等地位，在资质设定上外资质往往沦为从属位置；反过来，在特定工程招投标中，大多招标人并不将招标工程放在归口建设部门规范成熟的交易平台上进行招投标，而是另辟蹊径，着陆还不健全的交易平台，规避规范管理，以《建筑业企业资质等级标准》外资质作为设定招投标门槛的利器，根据利益大小和关系远近，量身挑选有利某些投标人的资质条件，将大多数潜在投标人排之门外。这一点在业界已广成诟病。对于涉及不同专业招投标工程的资质问题，虽然《招标投标法》允许采取联合体方式互补专业间的不平衡，但因联合体之间天然存在行业差别和利益隔阂，实际上很难做到完美联姻，不是大型工程投标人之间极少联合。如此一来，《建筑业企业资质等级标准》外增加的其他行业资质标准不仅未给工程招投标带来一片蓝天，反而成为纠结招投标施工资质、规避管理和引发工程腐败的源头和盾牌。
    四、纠结启示
    《中华人民共和国招标投标法》第三条明确载明中华人民共和国境内工程建设项目的具体范围和规模标准由“国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订”，国家以法律的形式确定了国家发展和改革委员会在招投标工作上的主导地位，但国家发展和改革委员会自2000年4月发布《工程建设项目招标范围和规模标准规定》后，并没有积极推进建立统一规范的工程市场，没有着手将项目规模标准与建设工程施工企业资质建立起对应关系，而采取了放任和扩大建设工程市场各自为政的格局，以致出现建设工程招投标没有一个权威仲裁机构，没有统一规范指引，招标人在建筑业企业资质设定上无规范约束的自由主义局面。国家发展和改革委员会的综合属性决定了其在社会资源分配上更趋于公平公正，因此国家发展和改革委员会有责任担当起统领境内建设工程招投标工作，建立一个跨行业跨领域的、规范有序的有形市场，统一确定境内建设工程与境内所有建筑业企业资质之间对应关系，真正使招投标有法可依，有章可循。这不仅是预防和杜绝招标人规避招投标规范管理，防止和遏制工程腐败的必要手段，也是贯彻《招标投标法》精神，维护公平竞争市场经济秩序的必要举措。（作者单位均系广州建成工程造价咨询事务所有限公司）